Raad van State buigt zich over openbaarmaking rapporten melatonine-bedrijven — RVS:2026:1846

openbaarmaking toezichtrapportages / bestuursrechtelijke rechtsbescherming / geneesmiddelenrecht (melatonine)

Eiser / verzoeker

Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (appellant in hoger beroep)

Verweerder / gedaagde

Bedrijf A en Bedrijf B (melatonine-handelaren)

De uitspraak bevat uitsluitend het procesverloop en de overwegingen tot aan de zitting; de definitieve beslissing van de Raad van State op de hoger beroepen is niet opgenomen in de aangeleverde tekst.

De centrale vraag is of schriftelijke waarschuwingen van de minister gelijkgesteld kunnen worden met besluiten in de zin van de Awb, zodat daartegen bezwaar en beroep openstaat.
De rechtbank oordeelde dat alternatieve rechtsbeschermingsroutes voor de bedrijven onevenredig bezwarend waren, mede omdat zij hun voorraad al hadden vernietigd en de civiele rechter hen eerder niet-ontvankelijk had verklaard.
De minister betwist dit en stelt dat voldoende alternatieven bestonden: afwachten van een boete, aanvragen van een handelsvergunning of aanvechten via de openbaarmakingsprocedure.
De rechtbank herriep ook de openbaarmakingsbesluiten van mei 2020, wat de minister aanvecht omdat de openbaarmakingsbevoegdheid een gebonden bevoegdheid is die los staat van de bezwaarbehandeling.
De nieuwe besluiten op bezwaar van oktober 2022, waarbij de bezwaren tegen de waarschuwingen ongegrond werden verklaard, maken van rechtswege onderdeel uit van de hoger beroepsprocedure.

Samenvatting

Twee bedrijven die melatonine-houdende producten verhandelen kwamen in conflict met de minister van Volksgezondheid nadat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) concludeerde dat zij de wet hadden overtreden. De inspectie stelde dat producten met een dagdosering van 0,3 mg melatonine of meer als geneesmiddel moeten worden beschouwd, waarvoor een handelsvergunning verplicht is. Omdat de bedrijven die vergunning niet hadden, werden zij als overtreders aangemerkt.

De minister maakte in mei 2020 de inspectierapportages over beide bedrijven openbaar en stuurde hen schriftelijke waarschuwingen: bij herhaalde overtreding zou vanaf 1 juli 2020 een bestuurlijke boete worden opgelegd. De bedrijven maakten bezwaar, maar de minister verklaarde dat bezwaar voor een groot deel niet-ontvankelijk. De bezwaren tegen de waarschuwingen werden afgewezen omdat waarschuwingen in de visie van de minister geen 'besluiten' zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht — en dus ook niet vatbaar voor bezwaar en beroep.

De rechtbank Oost-Brabant gaf de bedrijven in februari 2022 gelijk. Zij oordeelde dat de schriftelijke waarschuwingen in dit geval wél gelijkgesteld moeten worden met een besluit, omdat de alternatieve routes om rechtsbescherming te krijgen onevenredig bezwarend zouden zijn. De bedrijven hadden hun voorraad uit voorzorg al vernietigd en konden dus moeilijk een boete 'uitlokken' om daar vervolgens in rechte tegen op te komen. Bovendien had de civiele rechter hen eerder al niet-ontvankelijk verklaard, juist omdat de bestuursrechter een geschikte rechtsgang zou bieden. De rechtbank herriep de openbaarmakingsbesluiten en droeg de minister op opnieuw te beslissen.

De minister ging in hoger beroep bij de Raad van State. Hij betwistte dat de waarschuwingen als besluiten kunnen worden aangemerkt, en stelde dat de bedrijven voldoende alternatieve mogelijkheden hadden om hun belangen te beschermen: zij hadden een boete kunnen afwachten, een handelsvergunning kunnen aanvragen, of via de openbaarmakingsprocedure de grens van 0,3 mg ter discussie kunnen stellen. De minister betoogde ook dat de rechtbank ten onrechte de openbaarmakingsbesluiten had herroepen enkel omdat de bezwaren tegen de waarschuwingen alsnog inhoudelijk behandeld moesten worden.

Ter uitvoering van de rechtbankuitspraken nam de minister in oktober 2022 nieuwe besluiten op bezwaar. Daarin verklaarde hij de bezwaren tegen de waarschuwingen alsnog ongegrond, en hield hij de niet-ontvankelijkheid van de bezwaren tegen de eindrapporten zelf in stand. Deze nieuwe besluiten werden automatisch onderdeel van de hoger beroepsprocedure.

De Raad van State behandelde de zaken gelijktijdig op een zitting in november 2025. De uitkomst van de hoger beroepen — en daarmee de definitieve beoordeling van zowel de rechtmatigheid van de openbaarmakingsbesluiten als de status van de waarschuwingen — wordt vastgesteld in de uitspraak van 1 april 2026. De Afdeling bestuursrechtspraak doet op die datum uitspraak op de hoger beroepen van de minister, waarbij de nieuwe besluiten op bezwaar van oktober 2022 eveneens worden beoordeeld.